مركز راشيل كوري/ بحث قانونى فى البعثات الدبلوماسية الخاصة
التصميم:
التقديم.
المبحث الأول: التعريف بالبعثات الخاصة.
المطلب الأول: تشكيل وإيفاد واستقبال البعثات الخاصة.
أولا: موضوع البعثات الخاصة أمام لجنة القانون الدولي.
ثانيا: ظهورالقواعد المنظمة للبعثة.
المطلب الثاني:النظام القانوني للبعثات الخاصة.
أولا: مضمون اتفاقية البعثات الخاصة.
ثانيا:عدم نفاذ اتفاقية البعثات الخاصة.
يتبع فى الجزء القادم.
بقلم/د. عبدالحكيم سليمان وادى
رئيس مركز راشيل كوري الفلسطيني لحقوق الانسان ومتابعة العدالة الدولية.
مقدمة:
مما لاشك فيه إن أهم العوامل التي أدت إلى ظهور البعثات الخاصة هي التطور التكنولوجي واتساع نطاق التعامل الدولى السلمى وتنوع وتعقد المشاكل الدولية والأهمية الخاصة لحل الكثير من المشاكل الدولية ومن المفيد التعرف على هذه العوامل عبر لمحة سريعة فى هذا التقديم.وعلية فقد ادى تطور التكنولوجيا الى احداث ثورة في وسائل الاتصال حيث حلت الطائرات النفاثة المدنية محل القطارات والسيارات وايضا ظهرت الهواتف واجهزة الاتصال اللاسلكية وبذلك وضعت الاختراعات والاكتشافات التى نجمت عن الثورة العلمية التكتيكية طاقات جديدة في خدمة الانسانية وهذا التطور قلص كثيرا من صلاحيات البعثات الدائمة التى كانت تتمتع بها سابقا بسبب بعدها عن المركز واضطرارها للتصرف فى ظل غياب امكانية الحصول على موقف معين وفى المقابل اتسع نطاق عمل البعثات الخاصة حيث اخذت تمارس العديد من المهام التى ظلت لفترة طويلة تدخل ضمن الاختصاصات التقليدية للبعثات الدبلوماسية الدائمة.
ومن ناحية اخري فان اتساع نطاق التعامل الدولي بسبب الثورة العلمية التكنولوجية قد فتح مجالات عديدة كالمجالات العسكرية والاقتصادية والزراعية والصناعية والتجارية وغيرها الأمر الذي أصبح يؤثر إلى حد كبير في صنع القرار السياسي وبالتالي على التحرك الدبلوماسي الذي يعتمد بدرجة أساسية على صورة الموقف حسب الظروف.
من هنا ومع تنوع وتعقيدات المشاكل الدولية نجد أن الثورة التكنولوجية قد تركت أثارها على شتى مظاهر الحياة المادية والمعنوية للبشر بالسلب وبالإيجاب مما أدى إلى زيادة الاعتماد على الخبراء والفنيين المتخصصين الذين ترسلهم دولهم في بعثات خاصة لمعالجة المشاكل الناجمة عن هذه الثورة وإيجاد الحلول المشتركة لها.لقد أصبح من المألوف اليوم زيارة الوفود الرسمية المتخصصة لإحدى الدول أو لمجموعة من الدول لعاصمة دولة أخري لبحث مشاكل تلوث البيئة أو لتنسيق الإعلام وتنظيم البث التلفزيوني أو لتوحيد المناهج التعليمية أو لحل مشكلة سياسية أو دبلوماسية على مستوى رفيع.ومع هذه الأهمية الخاصة لحل المشكلات الدولية,ومع تتابع المواقف الدولية, أصبح يجري في أيامنا هذه بسرعة تفوق ما كان علية الأمر في القرون الماضية.وبسبب النزاعات الدولية والإقليمية وكثرتها في العالم,إضافة إلى مشكلات انتشار السلاح النووي والتلوث والانفجار السكاني والغذاء والتنمية والتجارة الدولية,فان جميع هذه المشاكل بحاجة إلى نشاط دبلوماسي مكثف,ولذلك تتطلب تحرك المبعوثين الخاصين لرؤساء الدول والمنظمات والهيئات الدولية,سواء في أعمال استطلاعية عاجلة وحساسة أو في مهام توسطية.وبات من المألوف في الوقت الحاضر إيفاد السفراء المتجولين إلى مناطق التوتر وعلى رأسهم البعثات الخاصة
المبحث الأول: التعريف بالبعثات الخاصة.
ان البعثات الخاصة هى تلك البعثة التى ترسلها الدولة الى منظمة او مؤتمر دولى او الى دولة اخري للقيام بمهمة معينة.1
د.عطا محمد صالح زهرة,اصول العمل الدبلوماسي والقنصلي,الهيئة القومية للبحث العلمى,الطبعة الاولى سنة 1994 ص 2571
بينما يعرفها الدكتور ابوهيف على ان الدول تقوم من حين لاخر بايفاد بعثات خاصة تعهد اليها بمهام معينة تتميز عن المهام التى تتولاها البعثات الدائمة,بشرط ان تكون موفدة من دولة الى دولة اخري وان تكون لها صفة تمثيل الدولة الموفدة لها,وذلك تميزا لها عن الوفود الاخري.وان يكون ايفادها برضاء الدولة الموفدة لديها اى بناءا على اتفاق مسبق بين الدولتين وان تكون مكلفة بمهمة محددة على وجة التعيين وان تكون مؤقتة.2
وقد لاحظت بعض الدول اهمية التعريف الدقيق لمعنى البعثة,فطرحت الموضوع على الجمعية العامة للامم المتحدة سنة 1960 واحالتة الاخيرة الى لجنتها القانونية ثم احالتة فى عام 1963 الى لجنة القانون الدولى التى عكفت على دراستة وانتهت منة عام 1969 برفع توصية تتضمن مشروع اتفاقية للبعثات الخاصة الى الجمعية العامة فى دورتها الثالثة والعشرين فاقرتة ثم عرضتة على الدول الاعضاء للمصادقة علية,وجاء في الفقرة 4 من المادة الاولى من هذه الاتفاقية انه يقصد بتعبير البعثة الخاصة,,بعثة مؤقتة تمثل دولة اخري برضا الدولة الاخري لتعالج مسائل معينة او لتؤدى لديها مهمة محددة.3
وعلية يمكن القول بان البعثات الخاصة تتميز بشموليتها لانواع عديدة فضلا عن تميزها بمواصفات معينة.وتضم البعثات الخاصة انواعا عديدة من بينها التالى:
1/الوفود التى ترافق السفراء الى اجتماعات القمة.
2/الوفود التى يتراسها رؤساء الحكومات او وزراء الخارجية التى تقوم عادة بمباحثات هامة.
3/السفراء المتجولون او المندوبون الشخصيون لرؤساء الدول الذين يوفدون في مهام خاصة,سواء لنقل رسالة هامة او لشرح تفاصيل حادثة معينة او للتشاور او لوضع الاسس الاولية لاتفاق ما او غير ذلك.
4/الوفود التى ترسل لوضع اسس معاهدات معينة في بعض مجالات التعاون او لمعالجة موضوع طارئ.
5/السفراء ووزراء الدولة الموفدون للقيام بمهام دبلوماسية مؤقتة.
6/الوفود التى ترسل للمشاركة في احتفال رسمى,مناسبة وطنية او قومية,حفل زواج او حفل تسييع رئيس دولة او شخصية عالمية.
7/الوفود الثقافية او التجارية او الفنية التى ترسل للمشاركة فى اسبوع ثقافى او افتتاح جناح في معرض دولى,او التحقيق في حادث ما,او عقد صفقة تجارية.
من هنا لابد ان تتوفر للبعثات الخاصة مواصفات معينة من بينها:
1/ان تكون البعثة موفدة من دولة اخري,وهذا يعنى انه لاتدخل ضمن وصف البعثات الخاصة تلك البعثات التى ترسلها حركة سياسية الى دولة ما مهما كان الغرض منها او التى ترسلها دولة الى حركة سياسية.
2/ان تتوفر للبعثة الصفة التمثيلية,بمعنى ان تتكون من شخص او اشخاص لهم حق التعبير قانونا عن ارادة الدولة المرسلة لهم وهى بهذا التحدد لا تشمل الوفود غير الرسمية.
د.على صادق ابو هيف,القانون الدبلوماسي,الناشر منشاة المعارف بالاسكندرية,الطبعة الاولى سنة 1975 ص 3862
3/اتفاقية فينا سنة 1969 الخاصة بالبعثات الخاصة.الصادرة عن الامم المتحدة.
3/ان تتم برضا الطرفين,اى ان يكون هناك اتفاق مسبق بين دولتين او اكثر على اللجوء الى البعثات الخاصة فيما يتعلق بقضايا او مسائل معينة,ولكن لايشترط ان يتم الاتفاق المسبق بصورة رسمية كما فى البعثات الدبلوماسية اذ يمكن ان تبدو الموافقة الشخصية من خلال التعامل المستمر بين الطرفين.
4/ان تكون البعثة الخاصة مؤقتة,اى ان يتحدد عملها زمنيا سواء بقرار من قبل الاطراف المعنية بغض النظر عن النتيجة التى يمكن التوصل اليها,او بربط مدة عمل البعثة بانتهاء مهمتها.4
المطلب الأول: تشكيل وإيفاد واستقبال البعثات الخاصة:
تؤلف كل دولة بعثتها الخاصة وفقا لتقديراتها لطبيعة المهمة المراد انجازها,فيمكن ان تختار للقيام باحدى المهام شخصا واحدا فيسمى مبعوثا خاصا.ويمكن ان تكلف عدة اشخاص للقيام بتلك المهمة اذا تطلب الامر ذلك.فالفقرة الاولى من المادة التاسعة من اتفاقية البعثات الخاصة تنص على انة »تتالف البعثة الخاصة من ممثل واحد او اكثر للدولة الموفدة التى يجوز لها تعيين رئيس البعثة من بينهم ... « 5
ويضيف الدكتور ابو هيف,ان البعثة الخاصة يمكن ان تتكون من ممثل واحد او اكثر للدولة الموفدة,كما يمكن ان تضم اعضاء دبلوماسين واخرين اداريين وفنيين وافراد للخدمة العامة.ويجوز ان يضم الى البعثة واحد او اكثر من اعضاء البعثة الدبلوماسية الدائمة للدولة الموفدة فى الدولة المستقبلة,وفى هذه الحالة يحتفظ هؤلاء الاعضاء بالمزايا والحصانات المقررة لهم بوصفهم اعضاء بعثة دبلوماسية.6
وتعين الدولة الموفدة للبعثة من يتولى رئاستها.وفى حالة عدم تعين رئيسا للبعثة تعهد الدولة الموفدة الى من تختارة من بين اعضائها بهذا التمثيل,اى بالتحدث باسمها لدى الدولة الموفد اليها. اى المستقبلة له.
ويكون ايفاد البعثة الخاصة بناء على اتفاق بين الدولتين المعنيتين,ويبين هذا الاتفاق حدود مهمة البعثة بنص/المواد 2 ,3 وتخطر الدولة الموفدة الدولة الموفد اليها باسماء وصفات اعضاء البعثة الذين يقع اختيارها عليهم,كما تخطرها بكل تغيير او تعديل لاحق فى تكوين البعثة بنص/ المواد 8 و11 ويجوز ايفاد بعثة خاصة من دولة الى اخري,دون ان يكون بين الدولتيين علاقات دبلوماسية او قنصلية,كما يجوز لاية دولة ايفاد او استقبال بعثة خاصة الى او من دولة لم تعترف بها بعد بنص المادة: 7 من اتفاقية فينا الخاصة بالبعثات الخاصة.
وتبدا مهمة البعثة الخاصة بمجرد الاتصال الرسمى بينها وبين وزارة خارجية الدولة المستقبلة او اى جهة حكومية اخري فيها يتفق عليها.ولا يلزم لذلك تقديم البعثة الخاصة بواسطة البعثة الدبلوماسية لدولتها.او تقديم اوراق اعتماد او اوراق تفويض بنص المادة: 13 ويكون للبعثة الخاصة مقر يتفق علية بين الدولتين المعنيتين.وفى حالة عدم وجود مثل هذا الاتفاق يكون مقرها في المكان الذي تقع فية وزارة خارجية الدولة المستقبلة بنص المادة: 17
وتنتهى مهمة البعثة الخاصة باحدى الطرق الاتية:
1/باتفاق الدولتين المعنيتين.7
---------------------------------------------------------------------
د.عطا محمد صالح زهرة,اصول العمل الدبلوماسي والقنصلي,الهيئة القومية للبحث العلمى,الطبعة الاولى سنة 1994 ص 257 4
5/ نفس المرجع السابق. ص 263
6/ د.على صادق ابو هيف,القانون الدبلوماسي,الناشر منشاة المعارف بالاسكندرية,الطبعة الاولى سنة 1975 ص 388
7/ نفس المرجع السابق. ص 389
2/بانهاء العمل المكلفة بة البعثة الخاصة.
3/بانقضاء الاجل المحدد لها.
4/باخطار من الدولة الموفدة بانهاء مهمتها او استدعائها.
5/باخطار من الدولة المستقبلة بانها تعتبر مهمتها منتهية.اما قطع العلاقات الدبلوماسية او القنصلية بين الدولتين فلا يترتب علية فى ذاتة انهاء مهمة البعثة الخاصة بنص المادة: 20 من نفس الاتفاقية.
أولا: موضوع البعثات الخاصة أمام لجنة القانون الدولي:
اثير موضوع البعثات الخاصة امام لجنة القانون الدولى عند اعدادها مشروع اتفاقية العلاقات الدبلوماسية فى دورتها العاشرة سنة 1958 ولكنها لم تقر اى مشروع واستمرت المشاورات ودراسة موضوع البعثات الخاصة واعداد النصوص المطلوبة ومناقشتها ثم استطلاع راى الدول المختلفة بشانها عن طريق الجمعية العامة للامم المتحدة,وفيما بعد تلقت اللجنة السادسة التابعة للامم المتحدة بصفتها اللجنة القانونية هذا المشروع المقدم واوصت بقيدة فى جدول اعمال الجمعية العامة فى دورتها الثالثة والعشرين سنة 1968 بهدف اقرار الاتفاقية التى يتضمنها المشروع.
وقد انتهت الجمعية العامة فى دورتها الرابعة والعشرين الى قرار اتفاقية البعثات الخاصة بعد ادخال بعض التعديلات والاضافات على المشروع المقدم.كما اقرت فى نفس الوقت برتكولا اختياريا يتعلق بالتسوية الالزامية للمنازعات التى تنشا عن تطبيق الاتفاقية المذكورة سنة 1969 وقررت عرض كل من الاتفاقية والبرتكول للتوقيع والمصادقة او الانضمام اليها.9
ثانيا: ظهورالقواعد المنظمة للبعثة:
لم تتوفر للبعثات الخاصة القواعد التى تنظم عملها الا بعد مرور زمن طويل من عودة هذه البعثات الى القيام بدور فاعل فى العمل الدبلوماسي الى جانب البعثات الدبلوماسية الدائمة.ويرجع ذلك الى ثلاثة عوامل رئيسية:
اولا: ان المبعوثين الدبلوماسين كانوا فى الغالب يقومون بمهامهم عن طريق البعثات الدبلوماسية الدائمة وبالاشتراك معها.
ثانيا: ان مهمام البعثات الخاصة كانت معظمها مراسمية تشريفية ولعل هذا هو مادفع واضعى لائحة فينا لعام 1815 الى التقرير فيها على ان :الموفدين الدبلوماسين فى مهمة غير عادية ليس لهم بوصفهم هذا اية صدارة خاصة.
ثالثا: تباين الحالات التى تشكلت وفقا لها البعثات الخاصة لانة ليس هناك وضعا معينا او حالة وحدة فى هذا الخصوص.ثم انة حتى فى الحالات المماثلة كان يظهر الاختلاف من دولة الى اخرى يساعد على ذلك عدم وجود اتفاقية عامة تحكم عمل البعثات الخاصة.ورغم ذلك اصبح من المالوف استخدام البعثات الخاصة طبقا لاتفاقية فينا سنة 1969 المنظمة لها.10
وتتجلى واجبات البعثة الخاصة و أعضائها مقابل ما يتمتعون به من حقوق و حصانات وامتيازات مراعاة ما يفرضه القانون الدولي من احترام بعض القواعد و التقيد بواجبات محددة: وهذه القواعد والواجبات هي واحدة لجميع الممثلين الدبلوماسيين سواء كانوا أعضاء بعثة دائمة ام بعثة خاصة.
وقد نصت المادة رقم "47" على وجوب : 1- احترام قوانين وأنظمة الدولة المستقبلة. 2- عدم التدخل بالشؤون الداخلية للدولة المستقبلة. 3- عدم استخدام مقرات البعثة الخاصة بأية طريقة تتنافى مع وظائفها كما هي مبينة في هذه الاتفاقية أو غيرها من قواعد القانون الدولي العام او في اتفاقات خاصة نافذة بين الدولة المرسلة والدولة المستقبلة.
و قد نصت اتفاقية 1969 مادة رقم "48 " على أنه لا يجوز لأعضاء البعثة الخاصة أن يمارسوا في الدولة المستقبلة اي نشاط مهني أو تجاري بهدف تحقيق ربح خاص.[1] كما يفترض إحترام العادات والتقاليد المحلية.1
المطلب الثاني:النظام القانوني للبعثات الخاصة:
بالرغم من الدور البارز الذي تقوم به حاليا البعتات الخاصة في معالجة كثير من المسائل التي تعرض في محيط العلاقات الدولية وبالرغم من اتساع نطاق استخدام هذه البعتات وشموله لشتى المجالات فان القواعد التي تحكمها حتى وقت قريب غير واضحة تماما ولم يتوفر لها النظام القانوني الذي يحدد وضعها على نحو يمكن ان تلتزم به الدول الا ماخرا بعد المصادقة على اتفاقية فيينا سنة 1969
من هنا ومع عدم وجود قواعد قانونية واضحة في السابق الخاص بالبعتات الخاصة لم يكن مسموحا بالرجوع الى قواعد المجاملات لمعاملة هذه البعتات مثل معاملة البعتات الدائمة حيت ان المجاملة شيء والالتزام بالمعاملة على نحو معين شيء اخر وبالاخص اذا ما اتير الموضوع في ضروف تنتفي معها الرغبة في المجاملة وتغلب فيها فكرة ضرورة تطبيق القانون.وكذلك لايمكن الاستعانة بالقياس لتطبيق القواعد المقررة للبعتات الدائمة على نمودج البعتات الخاصة فيما يتعلق بالمزايا والحصانات التي يتمتع بها اعضاءها .لكن ادا اخدنا في الاعتبار نجد انه لايجوز فرض هده القيود الا بحكم وضعي او عرفي او اتفاقي وعليه لاسبيل للقياس بينهم في هذا المجال واذا كان الرجوع الى الاتفتقات الخاصة او التنائية يوصل احيانا الى تحديد القواعد المتبعة في شان من الشؤون الدولية ودلك عند توافق او تماتل احكام هذه الاتفاقيات المبرمة في اوقات مختلفة وبين اطراف مختلفين فانه بالنسبة لموضوع البعتات الخاصة لا يساعد كثيرا على الاستخلاص قواعد قانونية قابلة للتطبيق بصفة عامة.12
8/ القرار رقم 2419 الصادر بتاريخ/18.ديسمبر/1968
9/ القرار رقم 2530 الصادر فى/ 8 ديسمبر/سنة 1969
10/ د.عطا محمد صالح زهرة,اصول العمل الدبلوماسي والقنصلي,الهيئة القومية للبحث العلمى,الطبعة الاولى سنة 1994 ص 260
12/د.على صادق ابو هيف,القانون الدبلوماسي,الناشر منشاة المعارف بالاسكندرية,الطبعة الاولى سنة 1975 ص381
أولا: مضمون اتفاقية البعثات الخاصة:
تضم الاتفاقية التى اقرتها الجمعية العامة للامم المتحدة فى شان البعثات الخاصة 55 مادة تتقدمها الديباجة التقليدية التى تشير الى الدافع لابرام الاتفاقية وهدفها.ووالرغبة فى تحديد وضع البعثات الخاصة,وبيان المزايا والحصانات التى يمكن ان يتمتع بها اعضاؤها تيسيرا للمهام التى يتولونها نيابة عن دولتهم وباسمها باعتبارهم ممثلين لها,مع الاشارة الى ان القصد من هذه المزايا والحصانات ليس افادة الافراد وانما تامين الاداء الفعال لوظائف البعثات الخاصة باعتبارها بعثات تمثل الدولة.
وتتناول الاتفاقية فى المواد العشرين الاولى الاحكام المتعلقة بتكوين وايفاد واستقبال البعثات الخاصة وما يتصل بممارستها للمهام المكلفة بها.يلى ذلك بيان المزايا والحصانات التى تتمتع بها اعضاء البعثة من خلال نص المواد: 21 الى 44 من نفس الاتفاقية.وتنص المواد الاخري من 45 الى 49 عن الاحكام العامة لضرورة التزام اعضاء البعثة الخاصة بها واحترام قوانين الدولة المستقبلة.كما تبين النصوص الختامية من المواد: 50 الى 55 القواعد الجزائية الخاصة بالتوقيع على الاتفاقية والتصديق عليها ونفاذها والانضمام اليها واللغات التى حررت بها,وما الى ذلك.ولايتسع المجال هنا خلال هذا البحث المتواضع دراسة الاتفاقية فى كل جزئياتها,واهم ما يعنينا منهاا ثلاث نقاط وهى:
ا/تعريف وتحديد البعثات الخاصة التى تنصرف اليها احكامها.
ب/تكوين وايفاد واستقبال هذه البعثات الخاصة.
ج/المزايا والحصانات التى يتمتع بها اعضاؤها.14
ثانيا:عدم نفاذ اتفاقية البعثات الخاصة:
تنص المادة:53 من اتفاقية البعثات الخاصة بشان نفاذ الاتفاقية على انها تنفذ فى اليوم الثلاثين من بعد تاريخ ايداع وثيقة التصديق او الانضمام الثانية والعشرين لدى الامين العام للامم المتحدة.ومعنى هذا ان الاتفاقية لاتصبح نافذة الا اذا ارتبطت بها نهائيا 22 دولة,
كحد ادنى,والسؤال الذي يطرح نفسة,هل تحقق لها ذلك النصاب القانونى ؟
والواقع ان السخاء فى معاملة اعضاء البعثات الخاصة على النحو الوارد فى الاتفاقية دون التقيد بطبيعة مهمة البعثة الذى لم يكن محل رضاء كثير من الدول,بل وكان محل اعتراض شديد من بعضها,اعتراض قد سجلتة بصورة او باخري فى الملاحظات التى ابدتها كل منها على الاتفاقية المقترحة.وهناك من الدول ان رات اقتصار الاتفاقية على بيان الحد الادنى من المزايا والتسهيلات الضرورية التى تمنح لاى بعثة خاصة تيسيرا لمهمتها,على ان يترك تحديد ما يزيد على ذلك للدولتين المعنيتين لتتفقان علية تبعا لمقتضيات كل حالة.15
15/ اتفاقية البعثات الخاصة والبرتكول الاختيارى المتعلق بالتسوية الالزامية للمنازعات,قرار الجمعية العامة للامم المتحدة رقم 2530 الدورة 23.
الحزء الاول.
بقلم/ عبدالحكيم سليمان وادى
رئيس مركز راشيل كوري الفلسطيني لحقوق الانسان ومتابعة العدالة الدولية.
لائحة المراجع:
1.د.عطا محمد صالح زهرة,اصول العمل الدبلوماسي والقنصلي,الهيئة القومية للبحث العلمى,الطبعة الاولى سنة 1994
2د.على صادق ابو هيف,القانون الدبلوماسي,الناشر منشاة المعارف بالاسكندرية,الطبعة الاولى سنة 1975
3/اتفاقية فينا سنة 1969 الخاصة بالبعثات الخاصة.الصادرة عن الامم المتحدة.
5/ اتفاقية البعثات الخاصة والبرتكول الاختيارى المتعلق بالتسوية الالزامية للمنازعات,قرار الجمعية العامة للامم المتحدة رقم 2530 الدورة 23.
6/ القرار رقم 2419 الصادر بتاريخ/18.ديسمبر/1968
|